הנשיא א' גרוניס:
1. ביום 17.7.2012 הכירה המועצה להשכלה גבוהה יהודה ושומרון במרכז האוניברסיטאי באריאל כאוניברסיטה. בהתאם לחקיקה הרלוונטית באזור יהודה ושומרון, אושרה החלטה זו על ידי מפקד כוחות צה"ל באזור ביום 24.12.2012. בכך בא לסיומו הליך ההכרה במרכז האוניברסיטאי כאוניברסיטה, אשר ארך כשמונה שנים. השאלה העומדת לדיון בעתירה שלפנינו היא האם ההכרה במרכז האוניברסיטאי כאוניברסיטה נעשתה בהתאם לכללים החלים על הכרה במוסדות אקדמיים בישראל ובאזור יהודה ושומרון.
2. העתירה הוגשה על ידי שמונה האוניברסיטאות בישראל (להלן - העותרות. יצוין כי לאחר הגשת העתירה ביקשה אוניברסיטת בר-אילן ששמה יימחק מן העתירה). תחילה הוגשה העתירה נגד תשעה משיבים: המועצה להשכלה גבוהה יהודה ושומרון; מפקד כוחות צה"ל ביהודה ושומרון, שהוא הריבון המוסמך באזור יהודה ושומרון על פי הדין הבין-לאומי; ממשלת ישראל, שר הביטחון, שר האוצר ושר החינוך; המועצה להשכלה גבוהה; הוועדה לתכנון ותקצוב, והמרכז האוניברסיטאי אריאל בשומרון. לאחר הגשת העתירה צורפו כמשיבים לעתירה, על פי בקשתם, אגודת הסטודנטים החדשה-אריאל, וארגון הסגל הבכיר במרכז האוניברסיטאי אריאל. ביום 2.1.2013 הוגשה עתירה מתוקנת, ועם הגשתה נוסף כמשיב גם היועץ המשפטי לממשלה.
הרקע לעתירה
3. הוראות החוק הנוגעות להכרה במוסדות אקדמיים מבחינות בין מוסדות אקדמיים בתחומי ישראל ובין מוסדות אקדמיים הממוקמים באזור יהודה ושומרון. חוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח-1958 (להלן - חוק המל"ג או החוק) חולש על הכרה במוסדות אקדמיים בישראל. החוק מסדיר שורה של עניינים הנוגעים לניהול מוסדות אלה. מכוחו הוקמה המועצה להשכלה גבוהה (להלן - מל"ג או המל"ג או מל"ג (ירושלים)), שהיא, כלשון סעיף 3 לחוק המל"ג, "המוסד הממלכתי לעניני השכלה גבוהה במדינה". סעיף 9 לחוק מסמיך את המל"ג "להכיר במוסד פלוני כמוסד להשכלה גבוהה"; וסעיף 10 לחוק קובע כי "החלטת המועצה להכיר במוסד לפי סעיף 9 טעונה אישור הממשלה".
הוראות לגבי הכרה במוסד אקדמי באזור יהודה ושומרון קבועות בתקנון המועצות המקומיות (יהודה ושומרון), התשמ"א-1981 (להלן - התקנון). נספח מספר 4 לתקנון, העוסק ב"דיני חינוך", כולל גם את חוק המל"ג. סעיף 2 לנספח 4 לתקנון קובע כי "מוסמכים לפעול לפי דיני החינוך כל מי שמוקנות לו בישראל סמכויות לפי דיני החינוך". סעיף 3 לנספח 4 לתקנון מקביל את סמכות הממשלה לפי סעיף 10 לחוק המל"ג למפקד כוחות צה"ל באזור, וחלף המל"ג, קובע התקנון כי תוקם "מועצה להשכלה גבוהה (יהודה ושומרון), שחבריה יתמנו על ידי מפקד כוחות צה"ל באזור מבין חברי המועצה להשכלה גבוהה בישראל או מי שכיהנו בעבר כחברי מועצה להשכלה גבוהה בישראל". מכוח תקנון זה מונתה בשנת 1992 מל"ג יהודה ושומרון (להלן - מל"ג יו"ש).
4. הוועדה לתכנון ותקצוב (להלן - ות"ת או הות"ת) היא ועדת-משנה של מל"ג, והיא מופקדת בעיקר על עניינים הכרוכים בתקציב ההשכלה הגבוהה וחלוקתו בין המוסדות האקדמיים. תפקידיה של ות"ת נקבעו בהחלטת ממשלה 666 מיום 6.6.1977. וכך קובעת ההחלטה, בחלקים הרלוונטיים לענייננו:
"הממשלה סומכת את ידה על כינונה, כועדת משנה של המועצה להשכלה גבוהה, של הוועדה לתכנון ולתקצוב שנתמנתה על ידי שר החינוך והתרבות באישור המועצה, כדי למלא תפקידים עיקריים אלה:
1. להיות גוף בלתי-תלוי, שיעמוד בין הממשלה והמוסדות הלאומיים מצד אחד והמוסדות להשכלה גבוהה מצד שני בכל עניני ההקצבות להשכלה גבוהה. הממשלה והמוסדות הלאומיים יימנעו מלקבל בקשות או המלצות מהמוסדות להשכלה גבוהה עצמם או מכל מקור אחר וכן יימנעו מלהקציב הקצבות למוסד להשכלה גבוהה שלא בהמלצת הוועדה לתכנון ולתקצוב;
2. להציע את התקציב הרגיל ואת תקציב הפיתוח להשכלה גבוהה בהתחשב בצרכי החברה והמדינה, תוך שמירה על החירות האקדמית ושקידה על קידום המחקר וההשכלה;
3. לחלק בלעדית בין המוסדות להשכלה גבוהה את התקציב הרגיל והפיתוח, הכוללים והמאושרים;
...
7. לחוות דעתה בפני המועצה להשכלה גבוהה לפני שזו תגבש את דעתה על פתיחת כל מוסד חדש או יחידה חדשה בעלת משמעות כספית ניכרת במוסד הקיים. חוות דעתה המנומקת של הוועדה תענה על שתי שאלות עיקריות אלה:
(א) אם יש צורך במוסד החדש או ביחידה החדשה;
(ב) מה המשמעות הכספית של פתיחת המוסד החדש או היחידה החדשה, כשהוועדה היא אשר תקבע אם יש או אין משמעות כספית לפתיחת היחידה החדשה" (העתק מהחלטת ממשלה 666 צורף לעתירה וסומן "5").
הנה כי כן, לות"ת שני תפקידים מרכזיים: מסירת חוות דעתה בענייני תכנון, וטיפול בתקציב וחלוקתו בין המוסדות להשכלה גבוהה. יוער כי בשנת 1995, במסגרת תיקון מס' 10, נוסף לחוק המל"ג סעיף 17א, הקובע כי: "תקצוב המדינה במוסדות להשכלה גבוהה ובמכללות האקדמיות, שהמדינה משתתפת בתקציביהם, יהיה על פי אמות מידה שוויוניות, שתיקבענה, בין היתר, בהתחשב בסוגי המוסדות ובתכניות הפיתוח, ההוראה והמחקר שאישרה המועצה, ועדה מועדותיה שהוסמכה לכך, או משרד החינוך, התרבות והספורט, הכל לפי הענין". מקובל לראות בסעיף זה ביסוס חוקי לסמכויותיה של ות"ת כפי שנקבעו על ידי מל"ג ובהחלטת ממשלה 666.
5. חלוקת הסמכויות שבין מל"ג, מל"ג יו"ש וות"ת היא העומדת במוקד העתירה שלפנינו. ממשק סמכויות זה נבחן במספר חוות דעת משפטיות במהלך השנים. בשנת 2005, בעקבות החלטת ממשלה שקבעה כי יש צורך בהקמת אוניברסיטה באזור יהודה ושומרון, פנתה שרת החינוך דאז ליועץ המשפטי לממשלה, על מנת שיחווה דעתו בשאלה מיהו הגוף המוסמך לדון בעניין. המשנה ליועץ המשפטי לממשלה אימץ חוות דעת שנכתבה על ידי הממונה על התחום המשפטי במל"ג, ממנה עולה כי עוד בשנת 1999 הושגה הסכמה בין מל"ג יו"ש, אגף התקציבים באוצר ונציגי ות"ת, לפיה בבוא מל"ג יו"ש להחליט בדבר פתיחת מוסדות חדשים להשכלה גבוהה ביו"ש (או פתיחת תוכניות חדשות במוסדות קיימים), "תקבל תחילה את חוות דעתה של ות"ת באשר להשלכות התכנוניות והתקציביות של הבקשה" (העתק מחוות הדעת של הממונה על התחום המשפטי במל"ג צורפה לתגובת משיבה 10 וסומנה נספח 5). חוות הדעת מסכמת את חלוקת הסמכויות בין הגופים כך:
"...לעניין מכללת יו"ש, מל"ג יו"ש היא הגורם הרלוונטי בכל הנוגע לסמכויותיה עפ"י חוק המל"ג. אולם, בהתאם להחלטת הממשלה מיום 24.1.1999, להסכמות שהושגו בין כל הגורמים הרלוונטיים וכן עפ"י המצב הנוהג, ות"ת היא הגורם המוסמך בכל הנוגע לתחומי התכנון והתקצוב במוסדות להשכלה גבוהה בשטחי יו"ש, כפי שהמצב בשטחי מדינת ישראל, בהתאם לתפקידיה המפורטים בהחלטת הממשלה מספר 666. מכאן, מל"ג יו"ש היא הסמכות הקובעת בנושאי תכנון בשטחי יו"ש, אך היא מגבשת דעתה בנושאי תכנון, לאחר קבלת חוות דעת מנומקת של ות"ת והחלטתה, צריכה להתייחס, בין היתר, לחוות דעת זו, להיות סבירה, מנומקת ומבוססת. בענייני תקציב, לעומת זאת, הסמכות הבלעדית ניתנה לות"ת, בהתאם להחלטת הממשלה מס' 666".
חוות דעת זו עמדה בבסיס חוות דעת מאוחרות יותר, וביסוד פעולתן של מל"ג יו"ש וות"ת בעתירה שלפנינו. יצוין כבר עתה כי ככלל, אין מחלוקת בין הצדדים לעתירה באשר לחלוקת סמכויות זו. כך, אין הם חלוקים על כך שלמל"ג אין סמכות טריטוריאלית לפעולה באזור יהודה ושומרון, והם מסכימים כי בעוד שלות"ת מסורה הסמכות הבלעדית בענייני תקצוב מוסדות אקדמיים בישראל ובאזור יהודה ושומרון, בענייני תכנון מסור לה תפקיד מייעץ בלבד.